顺德实践:中国县域发展范本

顺德的每一次变革，都和中国的每一次进步不约而同。
读懂顺德这一“小故事”，深刻理解中国几十年的“大变局”和新发展。顺德的故事是在国家改革开放大背景下书写的人与事。地处改革开放前沿地带的顺德，其面临的各种挑战与问题，其他县级地区也正在或迟早要遇到。因此，尽管本书是顺德过去40 年的历史和经验展现，但无论是顺德人创始的政策还是国家推动的政策，顺德的“先行一步”本身就是中国经验的一部分。顺德的故事，对其他县级地区实现高质量发展具有重要的示范意义。

在中国广袤的土地上，顺德其实是一个很不起眼的地方。但是，顺德在中国改革开放的历程中所扮演的角色、所释放出来的影响力和其行政级别是不相称的。中国改革开放已经走过了四十个年头，往回看，人们会发现，在国家改革开放的每一个关键阶段，顺德都留下了深刻的印记。
人们不要问，为什么都是顺德？因为顺德的改革是在开放状态下进行的，顺德有改革的基础，顺德人有改革的基因，更因顺德率先发展，有率先改革的动力。
这本书既是中国发展的顺德画卷，也是顺德发展的中国画卷。从中国的四十年看顺德的发展，从顺德的四十年看中国的发展，当我们把顺德经验提升到概念或者理论层面，力求探索顺德实践逻辑和中国实践逻辑之间的关联时，人们会发现，顺德的经验具有普遍适用性。
在这本书中，我们从党的建设、综合改革、市场经济、城市进化、民生服务、农村家园、人文生活等七个方面入手，详细剖析顺德作为中国县域发展范本的实践脉络，通过顺德的“小故事”，来反映和理解中国这四十年的“大变局”，从而使顺德经验具有可复制性。

郑永年，新加坡国立大学东亚研究所教授，中国华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席。主要从事中靠前部转型及外部关系研究，先后出版专著数十部。过去十多年，曾多次到顺德调研、讲课，把顺德作为观察中国改革发展的一个重要样本，为顺德改革发展提供各种咨询。;.;张培发，记者，毕业于中山大学。《南方日报》佛山新闻部副主任，现挂任顺德区委区政府办公室副主任、区政府新闻办主任。任职《南方日报》期间，长期从事佛山区域政经观察与报道，曾在顺德驻站六年，深入跟踪报道顺德大部制、行政审批、社会综合体制等多个重大改革事项。曾获中国新闻奖、广东新闻奖。

序 / V
前言 如何读懂顺德？ / XV

章 党的建设
来自中南海的关注 / 004
干部队伍：先行一步的“引领者” / 014
非公党建：确保党对各类组织的有效领导 / 021
农村党建：锻造基层大治理的“带头人” / 030
固本强基：确保普通党员走在时代前列 / 037

第二章 综合改革
四次试点，改革开放先行一步 / 050
大部门体制：率先转变政府职能 / 059
简政强镇：激活基层活力 / 070
行政审批改革：重塑政府权力边界 / 076
社会体制改革：探路赋权社会 / 082
决策咨询：让公共决策更科学 / 089

第三章 市场经济
率先从计划经济向市场经济转型 / 097
顺德模式：“三个为主”工业强县 / 105
靓女先嫁：率先建立现代企业制度 / 112
产业集群：区域经济的核心竞争力 / 121
商贸流通：专业市场与会展经济比翼齐飞 / 131
政商关系：政府与市场的亲密协作 / 140
产业政策：产业升级“推手” / 147
全球经营：走向世界的顺德经济 / 152

第四章 城市进化
四次蝶变：从农村走向城市 / 161
立体交通：打开城市建设的新空间 / 169
中心城区：建设高水平现代化展示窗 / 177
魅力小镇：打造乡村城市化升级版 / 184
城市升级：再城市化的探索 / 188

第五章 民生服务
持续满足人民对美好生活的需要 / 197
社保改革：破解市场化后顾之忧 / 201
教育发展：从均衡布局到打造标杆 / 210
医疗改革：让基层享受优质医疗服务 / 220
社工服务：求解公共服务专业化 / 226
现代慈善：让弱势群体感受顺德温度 / 229
新市民服务：来了就是顺德人 / 235

第六章 农村家园
四次农改：顺德跨越式发展的基石 / 248
村居治理体系的四次跃迁 / 258
农民增收的顺德路径 / 266
重塑环境，再造文明宜居家园 / 271
易被忽视的高水平农业 / 279

第七章 人文生活
县域奇迹背后的文化传统 / 291
顺德祠堂：顺德人的精神家园 / 302
龙舟竞渡：传承千年的民俗活动 / 310
顺商传奇：弄潮世界的顺德企业家 / 317
“顺德好人”：树立榜样的制度化尝试 / 325
侨乡资源：推动腾飞的另一股力量 / 333
寻味顺德：世界美食之都的饮食文化 / 342

后记 / 351

    前言 如何读懂顺德？

郡县治，天下安。
在中国的行政区划中，县一级是承上启下的关键环节。如果把国家比喻为一张网，全国近3 000个县级行政区就像这张网上的纽结或节点，关系着国家的安危与兴衰。
过去40年，中国的改革开放是从农村开始的，然后持续向城市推进。在中国改革开放从农村向城市演进的历史进程中，县域改革与发展是重要的一环。在广东这个改革开放的前沿阵地中，地处珠三角腹地的顺德就是中国县域改革与发展的典型代表。
顺德作为正式的县级建制，可追溯至公元1452年，即明景泰三年。当时，朝廷首置顺德县，取“顺天明德”之意。顺德在历目前就是富庶之地，素有“岭南壮县”之称。但在改革开放之初，这个非沿海、非特区的县域，在中国3 000多个县中并不特别显眼，面积不大，人口也不多。随后中央开启的改革开放这场伟大变革，有效改写了顺德的历史。顺德凭借毗邻港澳的地缘优势，发扬敢闯敢试、敢为人先的创新精神，迅速成为广东乃至全国县域改革与发展的“领头羊”。
在这个过程中，为适应改革和发展的需要，顺德的行政建制有两次较大的调整：国家民政部于1992年3月26日批准顺德撤县设县级市，建立顺德市；2002年底，国务院批复同意广东省调整佛山市行政区划，撤销县级顺德市，设立佛山市顺德区， 2003年1月，顺德成为佛山市的市辖区。
在这本书中，我们从党的建设、综合改革、市场经济、城市进化、民生服务、农村家园、人文生活等7个方面入手，详细剖析顺德作为中国县域发展范本的实践脉络。
一
“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。”顺德过去40年创造出世人瞩目的发展成就，一个根本的经验就是坚持党的领导，让党中央的政策方针率先在顺德大地生根发芽、开花结果。
虽然地处岭南，与北京相距数千公里，但顺德的发展却屡屡引发中央关注。过去40年，、、、等党和国家领导人都到顺德视察、调研过。每一次党和国家领导人的到来，都给顺德的发展指明了新的方向，激励顺德人继续大胆探索，走在时代前列，引领中国县域发展的潮流。
在中央和上级党委的亲切关怀下，顺德牢牢抓好三支队伍的党建和普通党员的培育，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。这三支队伍分别是党政干部队伍、企业家队伍和村（社区）“两委”队伍，他们是推动顺德改革与发展很为重要的三支力量。
有学者曾把中国经济高速增长的“秘密”归结为“县域竞争”。在这个过程中，很好的党政干部队伍是引领地方发展的支撑。这一经验同样适用于顺德。多年来，顺德高度重视党政干部人才建设，不断创新体制机制，打造一支敢想敢干、勇于担当、敢于创新、善于改革的干部队伍，带领顺德群众攻坚克难，大胆探索，在困难与重围之中“杀出一条血路”，取得了世人瞩目的成绩，同时确保顺德的改革与发展沿着中国特色社会主义道路前行。
跟靠前许多地方不同的是，顺德在大力发展乡镇企业之后，率优选行企业产权制度改革，培育了一大批很好的民营企业家。很好的企业家队伍，是顺德多年来保持高速发展的重要支撑，这已经是一个认可的事实。如何在非公有制企业中搞好党建，这是中国社会主义市场经济发展中的新课题。率先发展的顺德也率先作答，推动党组织在非公企业的有效覆盖。在顺德，不少民营企业家都是很好共产党员。
基层不稳，地动山摇。没有农村的改革与稳定，就没有城市的繁荣与发展。顺德的改革首先是从农村开始的，农村在顺德发展中一直扮演着极为重要的角色。培养一批村居发展的“带头人”，锻造一支在农民中具有较高威信的干部队伍，不仅为顺德发展提供稳定的环境，也是带领村民致富的重要力量。在建设好这三支队伍的同时，顺德高度重视普通党员的培养，及时吸收社会各界优选分子入党，并通过各种学习、培训和制度建设，确保普通党员走在时代前列，成为时代先锋，为各项事业提供源源不断的有生力量。
二
改革被誉为顺德发展之魂，为顺德的前行提供不竭动力。
顺德人善于搞改革，在全国是出了名的。过去40年，几乎每隔10年，顺德就会有一次大的改革。从1992年的“拆庙搬神”到1999年的率先基本实现现代化试点，从2009年的石破天惊的大部制改革，到2018年的率先建设高质量体制机制改革创新实验区，顺德的改革从没间断，一届接着一届干。
顺德人搞改革，既有上级赋予的使命，也有地方发展的实际需求，是二者良性互动的结果。试点先行，是中国推动改革的有效方法。广东是中国改革开放的先行地，中央经常赋予广东为中国发展探路的使命。每逢这种关键时刻，广东省委省政府都会赋予顺德广东探路先锋的使命。如1992年广东为进一步扩大开放，加快经济发展，就赋予顺德综合改革试点县的任务，先行一步；1999年，中央要求广东率先基本实现现代化，广东又选择顺德作为全省试点；2008年，广东深入学习实践科学发展观活动，再次选择顺德作为全省综合改革试点；2018年，总书记对广东提出“四个走在全国前列”的新要求，广东省委深改组又赋予顺德率先建设广东省高质量发展体制机制改革实验区的新使命。
人们不要问，为什么都是顺德？因为顺德有改革的基础，顺德人有改革的基因，更因顺德率先发展，有率先改革的动力。社会主义的本质是解放生产力、发展生产力。过去40年，从大的方面来看，顺德进行两轮综合改革，都是生产力发展到一定程度之后，需要破解与经济基础不相适应的体制机制问题而进行的，都是为了进一步解放生产力。
早在20世纪80年代初期，顺德就凭借毗邻港澳的区位优势，先行一步，大力发展乡镇企业，迅速跻身广东“四小虎”行列。但经济获得迅猛发展之后，传统计划经济体制下政企不分的弊端日益明显，于是顺德在1992年率先开展以企业产权制度为核心的综合改革，培育了发达的民营经济和产业集群。2006年，顺德成为全国少有GDP（靠前生产总值）突破千亿的县区，经济迈入更高发展水平，要求进一步提升政府行政效率、构建服务型政府，于是，顺德在2009年启动新一轮综合改革，提出探索“小政府、大社会”的新治理模式，释放市场和社会活力。
跟其他地方多“单兵突进”的改革不一样，顺德每次改革都紧紧抓住制约发展的关键环节，然后综合施策，形成系统效应，具有很强的整体性。如1992年以企业产权制度为核心的综合改革，在破解政企不分难题、确立现代企业制度的同时，还综合推进了社保、农村、行政体制等多项改革；在1999年率先基本实现现代化试点中，则确立了发展、建设、改革三大战略；在2009年开展以落实科学发展观为核心的综合改革中，则统筹推进行政管理体制、行政审批、社会体制、基层治理等多项改革；在2018年率先建设广东高质量体制机制改革创新实验区中，则从村级工业园改造、科技顺德、打造品质营商环境等多个方面综合推进。
顺德改革的另一个独特之处，在于各种改革措施具有很强的前瞻性和引领性。1992年，在姓“资”与姓“社”的巨大争议中，顺德人低调前行，从实际出发，摸到了“企业产权”这一核心关键，率先探索建立权责清晰的现代企业制度，不仅推动了地方的大发展，而且也获得了中央的认可，成为中央推广的一个重要内容。又如2009年，顺德没有固守传统行政体制改革的做法，率优选行党政联动的大部制改革，当时被媒体惊呼为“石破天惊”，甚至一度陷入舆论的旋涡。但如今，党的十九大已明确“探索合并设立或合署办公”的改革方向。这意味着，顺德又做对了。
三
产业被誉为顺德发展之根，是顺德行稳致远的核心。
改革只是一种手段，发展才是硬道理。体量庞大的实体经济，驰名中外的产业集群、企业品牌是顺德多年来与改革并驾齐驱的区域名片，也是顺德40年改革开放成果的一个直观体现。
早在20世纪80年代，得改革开放风气之先的顺德农民，纷纷“洗脚上田”，创造了令人瞩目的乡镇企业经济，推动顺德迅速跻身广东“四小虎”行列。这一阶段，顺德党委政府顺势而为，确立了“工业立县”战略，并一直坚持了几十年。很快，当地就形成了“以集体经济为主、以工业为主、以骨干企业为主”的发展特点，后来被学界总结为“顺德模式”。90年代初，顺德在全国率先开启企业产权制度改革，建立现代企业制度，造就了发达民营经济，成为全省乃至全国民营经济发展很活跃的地区之一。同时，顺德也涌现了多个全国知名的产业集群，培育了一大批享誉海内外的品牌，获得中国家电之都、中国燃气具之都、中国家具材料之都、中国家具商贸之都、中国家具制造重镇、中国涂料之乡等多个称号。跟制造业发展同步，顺德还孕育了发达的专业市场和会展经济。
1992年5月10日，《经济日报》头版《北人南行记》栏目刊发题为《“可怕”的顺德人》的报道，描述了顺德经济高速发展的事实与众多顺德工业产品在全国“横扫千军如卷席”的现象，惊叹顺德人的“可怕”。这是靠前媒体抢先发售用“可怕”这个“不太中听”的词语来描述顺德。此后，“可怕的顺德人”被人们不断引用，并广为传播，成为顺德人的一个重要“标签”。
如今，顺德产业正迈入优选化运营的新阶段，美的、伊之密等企业正在进行优选布局，从资本并购到设立研发中心，到品牌运营，沿着优选价值链不断爬升。
顺德产业的辉煌成就，一方面得益于改革所释放的市场经济活力，另一方面更得益于当地政府有效处理政府与市场的关系，及时高效为企业提供各种服务。多年来，顺德的政务环境与政府服务一直被广大企业家所称道。不少人都认为，顺德是靠前“有效政府”与“有效市场”良性互动的典范。
四
工业化的下一步是城市化。顺德人较早意识到了城市化对发展的引领作用。在从传统计划经济向市场经济转型的过程中，顺德同步开启城市化新实践，推动从农村到城市的转变。
在改革开放的前30年，顺德的城市化是被工业化推着走的。20世纪80年代初，顺德农民“洗脚上田”，开启了乡村工业化的探索。“村村点火，户户冒烟”，全面开花格局让顺德留下了“城不城，乡不乡”的弊病。进入90年代，顺德在推动中级工业化的同时，开始探索城乡一体化。1999年成为率先基本实现现代化的试点后，顺德将城市化战略摆到一个更加重要的位置，提出建设一个与经济体量相匹配的现代化城市，并开始规划建设新城区。
尽管顺德较早提出城市化战略，但相比之下，工业立县战略的影响更为深远。直到2011年，顺德才对“工业立县”进行大胆“变阵”，提出“城市升级引领转型发展，共建共享幸福顺德”的战略目标，推出美城行动、城市升级计划等系列举措，对半城市化半工业化的现实进行一次“大修复”，力争改变制造业城市的刻板形象。
当然，顺德推动这次转型，从某种程度来说，还是要满足产业转型的需要。伴随着产业高端化，原有的“工厂化”环境已难以吸引到创新发展所需的各种人才和资源，必须重塑一个与转型升级相匹配的城市环境。
城市化首先是基础设施的现代化。无论是工业化时期，还是城市化时代，良好的基础设施都是城市的重要支撑。在传统水运时代，顺德利用密布的河网创造了缫丝产业的辉煌。改革开放后，顺德仍依靠内河港口，成就了发达的外贸经济。在从工业化向城市化转变的进程中，顺德大兴基础设施建设，从公路到高速公路再到高铁、地铁，一步步构建出内通外联的立体交通网，融入珠三角一体化和粤港澳大湾区中。
一个现代化的城市，必须有一个中心集聚区。顺德自明代建县以来，就一直以大良为县治，从未改变。但大良旧城已经难以满足经济快速发展的需要，于是顺德就以德胜新区为核心启动新城区建设，并持续扩容成为顺德新城，成为佛山“2+5”组团中的重要组成部分，打造了一个拥有百万级人口的城市高潮区。近年来，顺德又承接了佛山“强中心”之一的“佛山新城”的管理，形成了顺德新城与佛山新城双核运作模式。
在打造中心城区的同时，顺德还致力于以镇（街道）为主阵地，建设一批魅力小城。跟靠前很多地方不一样，顺德拥有发达的镇域经济，每个镇（街道）面积不大，人口却达二三十万，产业相对集聚，规模和体量几乎等同于内地县城。工业化时期，这些镇（街道）形成了发达的专业镇经济，一镇一品；在城市化阶段，顺德开始探索专业镇升级之道，打造城产人文深度融合的魅力小城、特色小镇，并通过网络化连接提升各镇（街道）的整体能级。
总的来看，顺德的城市化与其经济布局是比较一致的，体现为一种“大分散、小集聚”的网络型结构，不追求大城市的高楼大厦，没有各种大城市高度集中后引发的“城市病”，每个镇（街道）都有自己的中心和产业，相互之间能够通过现代化的交通进行便捷联系，居民也可就近享受城市的便利，是一种比较理想的城市发展模式。
五
改革促发展，发展很终是为了改善民生。
正如总书记所指出的，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。在推动工业化和城市化大转型的过程中，顺德也一直致力于为人民提供更好的生活保障，满足人民对美好生活的需要。
教育和医疗是每个人都关心的民生事业，关乎每个家庭的未来。改革开放之后，顺德对民生事业的恢复，也是从教育、医疗入手的，并将其一直作为民生事业的重头戏持续加大投入。
顺德教育有三个显著的特点：一是致力于提供优质均衡的基础教育，让每一个孩子都能获得良好的成长机会；二是彰显经济服务功能，建立完善的职教体系，成立顺德职业技术学院，致力于培养很好的产业工人，近年来又根据产业转型需要，与高校合作共建研究院，为产业创新提供支撑；三是满足不同层次需求，既有与靠前接轨的靠前学校，也有面向贫困学子的特色学校。
顺德的医疗事业从侨捐助力起步，特点也很突出：一是持续完善城乡医疗服务体系，让市民能就近看病问诊；二是与高校合作，导入高端医疗资源，创新医疗模式，让市民能享受优质医疗服务。
作为市场经济的先行者，顺德较早意识到了社会保障的问题，早在1984年就率优选行了社会保障改革，实现对乡镇企业职工的覆盖。之后在每一个重要的历史阶段，顺德都把完善社会保障作为重要的一环，与时俱进推动社会保障体系的完善，及时解决市民个体在市场化改革中的后顾之忧。
除提供基本公共服务之外，顺德还高度关注对社会弱势群体的帮扶。顺德一直有乐善好施的传统。改革开放以来，持续发展的经济更进一步激发了社会各界尤其是企业老板的慈善热情。顺德的慈善早已突破了传统模式：一是借鉴发达地区经验，建立了现代慈善组织和运营方式；二是全民慈善深入开展；三是慈善内涵持续拓宽，从传统扶贫济困向养老、公益等领域延伸。
在致力于服务户籍人口的同时，顺德还十分重视为“新市民”提供均等的公共服务。过去40年，顺德一路高歌猛进，除了本地居民的勤劳与智慧，更离不开庞大的外来人口的努力与付出。甚至可以说，没有大量的外来人口，顺德今天的成绩可能会大打折扣。顺德没有忘记他们的贡献，尽力为他们在医疗、社保、子女教育等领域提供各种服务。
作为社会改革的先行者，顺德民生事业的另一大特点，是学习靠前外发达城市的经验，大力培育社会组织，致力于为市民提供多元、精准的社会服务，推动社会和谐进入新阶段。
六
推动城乡协调发展，是中国城市化的一个重要课题。在工业化、城市化的进程中，顺德始终没有忘记农村，一直致力于建设一个宜居宜业的岭南水乡。实际上，跟全国一样，顺德的改革也是从农村开始的。改革开放初期，顺德农村以“双包”改革激活农村生产活力，为集体经济大发展奠定基础。正是通过农村改革，顺德率先解决了农民的吃饭问题，才有多余的劳动力和土地转移出来，为工业腾飞提供了基础条件。闻名全国的顺德乡镇企业也是从本地农村社队企业一步步发展而来的。曾几何时，顺德的农村发展也走过不少弯路，面临环境恶化、人口老龄化等诸多挑战。但发展起来的顺德，始终没有忘记其出发的地方。在每一次发展的关键节点，顺德都将农村改革作为重要一环进行部署，持续加大投入，从改善基础设施、整治水环境、下沉公共服务、保护古建筑、导入企业资源等多个维度入手，推动村居整体升级，让农村和农民融入市场化、城市化发展进程。
这里只讲一点。外界很难想象，在工业高度发达的顺德，其农业发展水平也一直在广东稳居前列。从20世纪80年代的“摇头摆尾”，到90年代的“两家一花”，塘鱼、花卉等农业产业一直是顺德重要的支柱。在此基础上，顺德还发展出多种模式的外延农业，将发展触角延伸至周边地区，孕育出多个农业龙头企业。如今，顺德又迎来工业资本“反哺”农业的新阶段，不少工业企业开始用工业资本、工业管理及技术推动农业现代化。
七
多年来，顺德多以改革创新著称，敢闯敢试，敢于打破各种束缚。但实际上，顺德也是一个很尊重并注重传承传统的地方。时至今日，顺德不仅完整地保留了各种传统民俗，还将其与现代生活融为一体。
历目前，顺德被誉为“岭南壮县”，是富饶之地，但这种成就并不是天生的，而是在残酷的生产斗争中取得的。地处珠江三角洲平原核心腹地是顺德的优势，但临近珠江入海口，让顺德成为与大海“斗争”的前沿，不少土地都是“围海”围出来的。长期与大海的交往与斗争，孕育了顺德人敢于冒险、勇吃螃蟹的精神风貌。水网交织的现实，让顺德人十分推崇龙舟运动。每年，一到端午节，每处村庄，几乎都以社庙为单位，举行龙舟竞渡活动，锻造出顺德人奋勇争先的意识。
有观察者指出，作为鱼米之乡，顺德传统农业十分发达。但跟很多鱼米之乡不一样，顺德人更擅长种植经济作物，而经济作物的一大特点，就是要与市场进行交换，根据市场行情调整生产，因此这个地方的民众，在较早时候就接受了商品经济的熏陶，锻炼出了敏锐的市场意识。因为注重经济作物种植，顺德在近代就已获得“南国丝都”的美誉，成为中国民族工业的重要发源地之一，形成了“实业兴邦”的传统。
不仅如此，“食在广州，厨出凤城”，作为粤菜的发源地，顺德有很好发达的饮食文化，也是专业厨师的重要产出地。海内外不少品质餐厅，皆以聘请顺德大厨当担主厨作为招揽客源的噱头。顺德人对美食的追求已经达到了很好，尤其在鱼的做法上体现得淋漓尽致。据说，顺德人吃鱼的方法已经超过200种，一条普通的鱼到了顺德厨师手里就会有着万般美味的变化。顺德人这种精益求精的精神，以及对美食品质的很好追求，已经全面融入当地日常生活和做事做人中。
除了传统的本土文化，侨乡文化也是顺德发展过程中不可忽视的另一个文化力量。作为有名侨乡，顺德人侨居外国的历史比顺德建县的历史还要长。目前，顺德有50多万华侨华人和港澳乡亲，遍布世界五大洲56个国家和地区，其中30多万人为港澳乡亲。这些乡亲在过去40年一直以各种方式支持顺德的建设与发展，捐资助学、助医助困、开办工厂、发展建议等无所不包。如果没有这些乡亲的热心参与，顺德在过去40年中的发展恐怕会逊色不少。